Reportagens - João Marinho - Educação&Participação

Marco Regulatório das OSCs: o que diz a nova lei

Da “criminalização” das organizações às regras que dão viabilidade legal à sua parceria com o poder público

O reconhecimento do Estado brasileiro em relação à existência de organizações da sociedade civil (OSCs) é antigo: a nossa primeira Constituição Republicana (1891) já garantia, por exemplo, o direito à livre associação. Entre 1903 e 1916, o número de sociedades culturais, recreativas, religiosas, políticas, educativas, beneficentes, sindicais ou de auxílio mútuo chegou a 682.

Com o passar dos anos, as organizações se tornaram mais atuantes. No fim da década de 1980, com a promulgação da Constituição de 1988, seu trabalho ganhou fôlego. A última pesquisa sobre o tema realizada pelo IBGE, em 2010, mostrou que existem mais de 290 mil organizações no universo que o instituto denomina como fundações privadas e associações sem fins lucrativos (Fasfil).

Atualmente, muitas dessas organizações atuam em parceria com os governos municipais, estaduais e federal na implementação de políticas públicas. No entanto, mesmo em maior número e com maior reconhecimento por parte do Estado hoje em dia, a relação entre as organizações e o poder público nem sempre foi harmônica.

“Isso nunca foi simples: não havia uma forma transparente de lidar com essa relação. Sempre ocorreram muitos problemas, e boa parte deles causados pelos convênios”, comenta Marcelo Bragato Pardini, da equipe técnica do Prêmio Itaú-Unicef. A razão é que os convênios, figuras jurídicas que originalmente regulam o repasse de verbas entre entes federados – União, Estados, Distrito Federal e Municípios –, não são apropriados para as situações em que o Estado e a sociedade civil atuam em parceria, mas foram “adaptados” para essa realidade.

A necessidade de uma figura jurídica adequada que regulasse as relações entre Estado e OSCs, portanto, “já era uma reivindicação antiga da sociedade civil”, explica Alexandre Isaac, coordenador do Núcleo de Educação Integral do Cenpec – e foi assim que surgiu o Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil (MROSC), expresso pela Lei 13.019/2014 e tema desta reportagem.

 

Convênios e desafios

Que problemas, porém, ocorriam com os convênios? “O Estado tem uma burocracia própria e um corpo de profissionais preparado para lidar com ela. No entanto, ao se adaptar uma figura que servia para intermediar relações que ocorriam dentro do próprio Estado para intermediar relações entre o público e o privado, eram feitas exigências às organizações que elas muitas vezes não conseguiam acompanhar, exatamente por terem outra natureza. O não cumprimento das exigências virava então uma ‘falta’ e acabava por penalizar a OSC, que podia ser processada no Tribunal de Contas e ficar endividada, tendo de devolver ao Estado um recurso que já tinha sido utilizado no projeto”, explica Marcelo Bragato.

Mudanças nessa realidade começaram a acontecer a partir de 1999, com a Lei 9.790, das organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIPs). Essa lei institui o Termo de Parceria, disciplinado em seu capítulo II: “instrumento passível de ser firmado entre o Poder Público e as entidades qualificadas como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público destinado à formação de vínculo de cooperação entre as partes, para o fomento e a execução das atividades de interesse público previstas no art. 3º”. Entre as atividades, incluem-se a promoção da assistência social, da cultura, promoção gratuita da educação, da saúde, segurança alimentar, meio ambiente etc.

O problema é que OSCIP é uma qualificação que organizações da sociedade civil podem ter ou não – e algumas delas não podem recebê-la, de acordo com a própria lei. Assim, a legislação, embora um avanço, era insuficiente. “As OSCIPs não são nem 1% das organizações da sociedade civil”, informa Vera Masagão, diretora da Associação Brasileira de Organizações Não Governamentais (Abong).

 

Contra a criminalização

Paralelamente, o país assistiu a escândalos com o repasse suspeito de verbas federais a OSCs. O mais famoso envolveu o Ministério do Esporte e o Programa Segundo Tempo e resultou na investigação dos repasses ocorridos entre 2003 e 2006.

A CPI das ONGs no Senado, responsável pela investigação, durou de 2007 a 2010, mas seu relatório, que cita outras áreas, como a saúde e as universidades públicas, foi concluído sem ser votado.

O escândalo deixou sob suspeita inclusive as organizações transparentes e que trabalham com lisura e gerou um ambiente de verdadeira “criminalização” das OSCs. Isso levou a um reforço da necessidade de regularizar as relações entre sociedade civil organizada e Estado. Surge então, em 2010, a Plataforma por um Novo Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil.

“As organizações resolveram juntar forças, em uma união de diversas entidades – religiosas, empresariais, ambientalistas etc. –, para fazer frente à onda de criminalização e criar um ambiente jurídico mais seguro”, conta Vera Masagão.

Outros escândalos e outras inseguranças

Em 2001, o Senado já havia instaurado uma CPI para investigar suspeitas envolvendo o repasse de verbas públicas a determinadas OSCs. Também ocorreram investigações e escândalos posteriores, envolvendo, por exemplo, os ministérios do Trabalho e do Turismo. Por conta disso, a própria existência dos convênios chegou a ser ameaçada.

> Confira uma publicação da Cáritas Brasileira, que trata de outros aspectos oriundos da insegurança jurídica e reforça a necessidade do MROSC;

> Confira o depoimento de Vera Masagão a respeito da necessidade do MROSC e sobre os casos de corrupção; 

> Confira também o vídeo com entrevista de Masagão ao NET Cidade SP:

sintese_mrosc
Clique na imagem para visualizar a linha do tempo sobre o MROSC, extraída do site Participa.br.

Em resposta à articulação da Plataforma, o governo federal criou um Grupo de Trabalho Interministerial (GTI) para elaborar propostas e análises sobre o tema, coordenado pela Secretaria-Geral da Presidência da República.

Além de outras instituições ligadas ao poder público, como ministérios, o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) e a Advocacia-Geral da União, o GTI contou com a participação de OSCs de representação nacional indicadas pela Plataforma. O resultado final foi a edição da Lei 13.019/2014, que, após debates no Congresso Nacional e no Poder Executivo, foi alterada pela Lei 13.204/2015 e entrou em vigor em 23 de janeiro deste ano.

 


“O Marco Regulatório é resultado da pressão política exercida pela sociedade civil […]. Os princípios que mobilizaram a sociedade civil para essa luta política são a gestão pública democrática e a participação social como método para governar. A principal conquista está na valorização a propósito dos saberes e fazeres das organizações da sociedade civil, aliada a uma necessidade de transparência na aplicação dos recursos públicos”, comenta Alexandre Isaac.


 

O que diz o MROSC?

“Segundo o texto atual, a lei se aplica a relações de parceria entre poder público – União, Estados, Distrito Federal, Municípios e outras pessoas jurídicas de direito público, como autarquias e fundações públicas – e OSCs que envolvam transferências de recursos [verbas] públicos”, explica a advogada Paula Raccanello Storto, especialista no Marco Regulatório.

No Marco, estão contidos procedimentos que abarcam desde exigências que as OSCs devem cumprir para se candidatarem a essas parcerias – como a de ter “no mínimo, um, dois ou três anos de existência […] conforme, respectivamente, a parceria seja celebrada no âmbito dos Municípios, do Distrito Federal ou dos Estados e da União; experiência prévia na realização, com efetividade, do objeto da parceria ou de natureza semelhante; e instalações, condições materiais e capacidade técnica e operacional para o desenvolvimento das atividades ou projetos previstos na parceria e o cumprimento das metas estabelecidas” (art. 33, parágrafo V) – até a maneira como a parceria será celebrada, passando pela prestação de contas e mesmo pelo procedimento que o poder público deverá realizar na prospecção de organizações, o que ocorrerá por um chamamento público.

É a partir desse chamamento que serão avaliadas diferentes propostas para escolher a OSC mais adequada à parceria para a realização do trabalho, ou ainda um grupo de OSCs trabalhando em rede, outra novidade da legislação.


O Marco Regulatório prevê exceções que dispensam a exigência do chamamento público, como casos de urgência decorrente de paralisação de atividades de relevante interesse público por até 180 dias, guerra, calamidade pública ou programas de proteção a pessoas ameaçadas. As exceções encontram-se no artigo 30 da Lei.


 

O que é OSC?

“Há uma definição do que são organizações da sociedade civil para efeito da Lei 13.019”, comenta Paula Storto. Para o Marco, OSC é:

a) entidade privada sem fins lucrativos que não distribua entre os seus sócios ou associados, conselheiros, diretores, empregados, doadores ou terceiros eventuais resultados, sobras, excedentes operacionais, brutos ou líquidos, dividendos, isenções de qualquer natureza, participações ou parcelas do seu patrimônio, auferidos mediante o exercício de suas atividades, e que os aplique integralmente na consecução do respectivo objeto social, de forma imediata ou por meio da constituição de fundo patrimonial ou fundo de reserva;

b) as sociedades cooperativas previstas na Lei nº 9.867, de 10 de novembro de 1999; as integradas por pessoas em situação de risco ou vulnerabilidade pessoal ou social; as alcançadas por programas e ações de combate à pobreza e de geração de trabalho e renda; as voltadas para fomento, educação e capacitação de trabalhadores rurais ou capacitação de agentes de assistência técnica e extensão rural; e as capacitadas para execução de atividades ou de projetos de interesse público e de cunho social;

c) as organizações religiosas que se dediquem a atividades ou a projetos de interesse público e de cunho social distintas das destinadas a fins exclusivamente religiosos.

> Veja também a temática OSC e escola pública: garantia de educação integral, que traz outras conceituações.

 

Como se dá a parceria, segundo o MROSC?

A parceria se concretiza na celebração de dois tipos possíveis de Termos: o de Fomento e o de Colaboração, cuja diferença reside na iniciativa do Plano de Trabalho, um documento que, por sua vez, deve apresentar detalhadamente qual o objetivo da parceria e como atingi-lo, além da fixação de metas. No caso em que o Plano de Trabalho é uma iniciativa da OSC, o Termo fixado para a parceria é o de Fomento. Se for uma iniciativa do poder público, de Colaboração.

A lei ainda abre mais um canal para a interlocução da sociedade civil com o governo: o Procedimento de Manifestação de Interesse Social. É a maneira pela qual as OSCs, os movimentos sociais e os cidadãos poderão apresentar propostas e demandas ao poder público.

“A Lei é clara em deixar expressa a possibilidade de a sociedade civil apresentar propostas […]. Ela criou um processo por meio da qual as OSCs podem encaminhá-las para a administração pública, para que esta avalie se é o caso de abrir um chamamento público ou não para aquele objeto. No entanto, é importante destacar que, no meu entendimento, não existe uma relação direta de que o Procedimento de Manifestação de Interesse Social, por ser iniciativa da sociedade civil, necessariamente resulte em um Termo de Fomento: há políticas públicas que já são bem estruturadas e padronizadas legalmente e devem ser seguidas pela administração pública, como é o caso da instalação de uma Unidade Básica de Saúde (UBS). Esse, por exemplo, é um caso em que o Plano de Trabalho necessariamente deverá ser proposto pelo poder público. Para outras demandas, porém, o poder público pode não desenvolver uma ação e, aí, deve abrir-se à diversidade de tecnologias sociais existentes nas OSCs, que têm conhecimento sobre aquele objeto. Nesse caso, o Plano de Trabalho será proposto pelas OSCs após o chamamento público. É na proposta do Plano que está a diferença: no primeiro caso, temos um Termo de Colaboração, mesmo que a Manifestação tenha surgido das OSCs. No segundo, um Termo de Fomento”, reforça Paula Storto.

Para a advogada, a possibilidade do Procedimento de Manifestação Social será também um bom termômetro para demandas sociais. “Claro que não é o único canal pelo qual o poder público pode receber demandas – mas é um canal legítimo, que pode ser utilizado pelas OSCs para cobrar o poder público”.


Paula Storto. Foto: Odilon BrasPaula Storto: “A Lei é clara em deixar expressa a possibilidade de a sociedade civil apresentar propostas […]. Ela criou um processo por meio do qual as OSCs podem encaminhá-las à administração pública, para que esta avalie se é o caso de abrir um chamamento público”


 

MROSC, parceria OSC-escola e remuneração de dirigentes

Para Paula Storto, os modelos de parceria OSC-escola pública normalmente não envolvem transferência direta de verbas da escola para a OSC e, assim, não são afetados diretamente pelo texto atual da legislação. Quando há transferência e ela vem, por exemplo, via Secretaria de Educação, aí há necessidade de adequação.

No entanto, a parceria OSC-escola pode ser indiretamente afetada. “É provável que o surgimento dessa lei ajude a uniformizar as normas e regras relativas às parcerias em geral, mesmo aquelas que não são diretamente influenciadas pela legislação, e as escolas podem fazer melhor: como não são diretamente afetadas, escolherem o que se aplica e o que não se aplica a elas”, comenta a advogada.

Já sobre a remuneração de dirigentes, Storto diz que ela é permitida legalmente. O que ocorre é uma confusão entre remuneração de dirigentes e isenção de imposto de renda.

“A tese de que a OSC, como uma organização sem fins lucrativos, não podia remunerar dirigentes ocorria porque, se remunerasse, ela perderia a isenção do imposto de renda. A legislação de hoje que disciplina a questão é principalmente a Lei 9.532/97, e é possível remunerar dirigentes, de acordo com o previsto na lei, garantindo a manutenção da isenção com alguns parâmetros. Os principais são: o dirigente deve ter um contrato estabelecendo quanto ele ganha, o que faz e a carga horária, não pode receber mais do que 70% do teto do servidor público federal e o total da remuneração paga a todos os dirigentes não pode ser maior que cinco vezes esse valor. Em casos que os valores superam esses limites, a OSC ainda pode remunerar – mas perde a isenção.”

 

O que acontece com os antigos convênios?

As OSCs que possuem convênios já estabelecidos com o poder público deverão observar as decisões técnicas locais por parte dos Estados, Distrito Federal ou União, que já se encontram submetidos à nova lei – os Municípios deverão adequar-se apenas em 1º de janeiro de 2017. “De forma genérica, os convênios em vigor não se esgotam automaticamente com o Marco e deverão ser seguidos até seu término. Quando acabarem, aí sim, as novas parcerias já têm de operar na nova lei”, explica Marcelo Bragato, fazendo a observação de que é preciso verificar essas decisões locais.

> Até o fechamento desta reportagem os Termos de Colaboração e de Fomento seguem exigências semelhantes depois de estabelecido de quem é a iniciativa do Plano de Trabalho. Paula Storto, no entanto, informa que a lei ainda precisa ser regulamentada nos três níveis da federação – Municípios, Estados e Distrito Federal e União –, de maneira que, nesse processo, elas poderão sofrer mudanças.

 

Saiba mais

  • Participa.br: conteúdo com material informativo, histórico e outros insumos sobre o Marco;
  • Abong: materiais da Abong sobre o tema;
  • Boletim Abong: artigo redigido por Paula Storto, com informações sobre o Marco.

 

Tagsgestão, marco reculatório, mrosc, OSC, parceria, política pública

Faça um comentário!

O seu endereço de e-mail não será publicado. Campos obrigatórios são marcados com *

Total de 1 comentário(s)

  •    LUIZ ROQUE  em 
         Educação&Participação respondeu em